La taxation comme outil de prévention des maladies chroniques

1. Problématique

Une alimentation de mauvaise qualité représente un des principaux facteurs de maladies chroniques et de mort prématurée dans le monde. La hausse fulgurante de l’obésité  à l’échelle de la planète est sans contredit une des meilleures illustrations de l’impact négatif associé à cette mauvaise alimentation : selon les estimations de l’Organisation mondiale de la santé, près de 2 milliards d’individus adultes (39 %) présentaient un excès de poids en 2014, avec 600 millions d’entre eux (13 %) qui étaient obèses.  Cette forte incidence de surpoids a des conséquences dévastatrices sur la santé de la population, car l’obésité est un important facteur de risque de plusieurs maladies chroniques, incluant les maladies du cœur, le diabète de type 2 et certains types de cancer. Ces maladies non-transmissibles sont devenues au cours des dernières années la principale cause de mort prématurée, étant à elles seules responsables de 68 % de l’ensemble des décès chaque année dans le monde.

La surconsommation de produits industriels hypertransformés, riches en gras saturés, en sel et en sucres ajoutés, joue un rôle important dans cette épidémie d’obésité. Même si ces produits sont néfastes pour la santé, ils sont extrêmement rentables pour les multinationales alimentaires et celles-ci ont tiré profit de la libérisation des échanges commerciaux pour accroître leurs profits en les diffusant à l’échelle du globe, incluant dans les nouveaux marchés comme les pays en transition économique. En conséquence, ces produits industriels transformés ont remplacé l’alimentation traditionnelle d’un très grand nombre d’habitants de la planète et représentent actuellement plus de 75 % des ventes de nourriture à l’échelle mondiale.  Plusieurs études montrent que la consommation de ces produits transformés, les boissons gazeuses en particulier, favorise l’excès de poids et est étroitement corrélée avec une hausse de l’incidence d’obésité, incluant chez les enfants, et des maladies qui découlent, comme le diabète de type 2 et les maladies cardiovasculaires. On sait aussi maintenant que la consommation de sucres ajoutés est directement reliée au développement de l’athérosclérose, indépendamment de son effet sur le poids. Plus on consomme de sucres simples, plus le risque de mortalité cardiovasculaire augmente. Selon une étude récente, la consommation de boissons sucrées est associée à environ 184,000 décès chaque année dans le monde, 133,000 de ces morts prématurées  étant dues au diabète de type 2. Il n’y a donc pas de doute qu’une modification des habitudes alimentaires actuelles de façon à réduire l’apport en calories provenant de ces produits industriels est un prérequis essentiel pour améliorer la santé de la population.

2. Les limites des approches actuelles

Pour faire face aux problèmes posés par l’embonpoint et l’obésité, les gouvernements ont jusqu’à présent opté pour une approche éducative, par exemple en offrant au public des informations sur les bases d’une saine alimentation à l’aide de guides alimentaires et d’étiquettes nutritionnelles. Selon cette stratégie, la qualité de l’alimentation devient donc une question de responsabilité individuelle, qui dépend de la capacité de chaque personne à faire des choix éclairés sur ce qu’elle mange au quotidien.

Malheureusement, cette approche est clairement insuffisante, car seulement une faible proportion de la population canadienne tient compte de ces recommandations nutritionnelles (les personnes les plus éduquées, majoritairement) et près des deux tiers des Canadiens souffrent d’embonpoint, dont 25 % qui sont obèses.   L’incidence de l’obésité a aussi fortement augmenté chez les enfants, passant de 3 % à 9 % entre 1978 et 2004, ce qui, combiné au vieillissement de la population, risque de provoquer une crise de santé publique sans précédent au cours des prochaines années. La santé n’est donc pas seulement une question de responsabilité individuelle : tout le monde aspire à demeurer en santé, mais l’environnement dans lequel nous vivons exerce des pressions qui sont incompatibles avec la prévention des maladies et encourage même des habitudes de vie qui vont totalement à l’encontre du maintien d’une bonne santé. Par exemple, même si elles sont à la portée de tous, moins de 3 % de la population respecte les 4 recommandations de base pour la prévention des maladies cardiovasculaires, c’est-à-dire ne pas fumer, bien manger, demeurer mince et faire régulièrement de l’exercice.

Le principal facteur responsable de cet environnement obésogène est sans doute l’omniprésence des produits industriels transformés. La très grande disponibilité de ces produits, leur faible coût ainsi que leur promotion agressive par l’industrie agroalimentaire fait en sorte que le consommateur est exposé bien malgré lui à un excès de calories qui favorise le surpoids. À l’opposé, des aliments sains comme les fruits, les légumes, les noix ou encore les grains entiers sont souvent plus dispendieux et donc moins accessibles, en particulier pour les personnes défavorisées. Pour corriger ce déséquilibre, on ne peut donc seulement invoquer la responsabilité individuelle; la société doit elle aussi participer activement à favoriser l’adoption de saines habitudes de vie en créant un environnement plus favorable à la santé.

3. Les approches économiques

L’imposition de taxes sur certains produits alimentaires néfastes pour la santé est de plus en plus considérée comme une option valable pour diminuer l’impact néfaste de ces aliments sur la santé.  Ces taxes font augmenter le prix de ces produits, ce qui décourage leur consommation, et les revenus générés peuvent être utilisés pour supporter d’autres initiatives destinées à améliorer la santé publique. À l’échelle mondiale, les principaux produits ciblés par ces mesures sont les aliments à forte densité calorique (snacks, confiseries) et les boissons sucrées (gazeuses énergisantes, sportives et cocktails) (voir Tableau).

Lieu	Année	Items taxés	Impact sur la consommation
Mexique	2014	Boissons sucrées (10 % )Aliments non-essentiels à forte densité calorique (8%)	Baisse moyenne de 6 % des achats de boissons sucrées (17 % chez les plus pauvres)1.
Finlande	2010	Sucreries, crème glacée (0,95 €/kg)Boissons sucrées  (0,22 €/L)	Une diminution de la consommation de sucreries et de boissons sucrées a été rapportée2.
France	2012	Boissons sucrées eténergisantes (10 %)	Baisse de 3,3 % des ventes2.
Hongrie	2012	Confiseries (0,41 €/kg)Boissons sucrées(0,64 €/L)Boissons énergisantes (0,8 €/L)Collations salées (0,8 €/kg)	Baisse de 27 % ventes des produits taxés2.Baisse de 3,4% des achats d’aliments transformés  combinée à une hausse de 1,1 %  des achats d’aliments non-transformés3.
Chili	2015	Boissons sucrées (8 %)	Résultats à venir
Iles du Pacifique	2002-2013(selon les pays)	Boissons sucrées (15–30 %) (selon les pays)	Résultats à venir
Réserve amérindienne (Nation Navajo)	2015	Boissons sucrées et malbouffe en général (2 % )	Résultats à venir
Ville de Berkeley (CA)	2014	Boissons sucrées (2–25 %) (selon la taille du contenant)	Baisse de 21 % de la consommation de boissons sucrées dans les milieux défavorisés4.
Ville de Philadelphie (PA)	2017	Boissons sucrées (0,5 $/L)	Résultats à venir

¹ Colchero MA et coll. Beverage purchases from stores in Mexico under the excise tax on sugar sweetened beverages: observational study. BMJ 2016; 352:h6704.

² WHO Regional Office for Europe (Nutrition Physical Activity and Obesity Programme) 2015. Using price policies to promote healthier diets.

³ Biro A. Did the junk food tax make the Hungarians eat healthier? Food Policy 2015; 54: 107–15.

⁴ Falbe J et coll. Impact of the Berkeley Excise Tax on Sugar-Sweetened Beverage Consumption. Am. J. Public Health 2016 ; 106 :1865-1871

Historiquement, le principal objectif de la taxation de produits non-essentiels a été de générer des revenus.  Déjà en 1776, dans son traité La richesse des nations, Adam Smith mentionnait que « Le sucre, le rhum et le tabac, qui ne sont en rien des denrées de première nécessité, sont devenus des produits de consommation courante presque partout, et constituent de ce fait des supports tout à fait propices à la taxe.»  On sait maintenant que ces taxes ne sont pas seulement des sources importantes de revenus, mais peuvent aussi s’avérer des outils indispensables à l’amélioration de la santé publique.  Les taxes sur le tabac, par exemple, jouent un rôle central dans la lutte contre le tabagisme, car les hausses de prix encouragent les fumeurs à abandonner, diminuent le nombre de nouveaux fumeurs et réduisent la consommation chez ceux qui persistent tout de même à fumer.

D’une façon analogue au tabac, les données recueillies jusqu’à présent indiquent que la taxation des boissons sucrées peut diminuer leur consommation (voir Tableau). Par exemple, même si les taux de taxation appliqués jusqu’à présent sont inférieurs à celui qui est recommandé par les spécialistes (20 %), la taxation a réduit de 6 % les ventes de boissons sucrées au Mexique, de 3 % en France et de 21 % dans la ville de Berkeley, en Californie.  Même si des études à plus long terme sont encore nécessaires pour déterminer avec plus de précision l’impact de la taxation sur la santé de ces populations, ces résultats sont néanmoins très encourageants et plusieurs pays (Roumanie, Irlande, Royaume-Uni, Norvège, Italie, Afrique du Sud, Philippines) prévoient emprunter cette voie au cours des prochaines années dans l’espoir de diminuer l’incidence d’obésité et de maladies chroniques.

La très forte opposition de l’industrie des boissons sucrées à l’implantation de ces taxes est une autre indication de leur potentiel à réduire la consommation de ces breuvages.  Comme pour l’industrie du tabac avant elle, cette industrie a développé plusieurs stratégies pour éviter la mise en place de ces mesures, notamment en distribuant des subventions importantes à plusieurs organisations de promotion de saines habitudes de vie, incluant celles dédiées à combattre l’obésité. Malheureusement, certains groupes ayant reçu ces subventions ont abandonné leur soutien à une taxation des boissons sucrées ou encore ont choisi de ne pas se prononcer sur le sujet.  En parallèle,  l’industrie des boissons sucrées investit des sommes considérables dans des activités de lobbying contre plusieurs projets de loi proposant des moyens de diminuer la consommation de boissons sucrées ou de promouvoir de meilleures habitudes alimentaires.

Dans l’ensemble, les arguments avancés par l’industrie pour combattre la mise en place de nouvelles taxes sur les boissons sucrées reprennent la stratégie utilisée il y a quelques années par l’industrie du tabac : mettre l’emphase sur la responsabilité individuelle (l’excès est la faute du consommateur, tout est dans la modération, car il n’y a pas de bons ou mauvais aliments), faire croire que toute intervention gouvernementale est une atteinte aux libertés individuelles, et semer des doutes sur les études scientifiques qui rapportent des impacts négatifs sur la santé.

Le grand nombre d’études nutritionnelles subventionnées par l’industrie contribue à créer cette confusion. Il est maintenant bien documenté que les recherches financées par compagnies alimentaires produisent presque invariablement des résultats qui sont en faveur des produits commercialisés par ces compagnies.  Dans le cas des boissons sucrées, par exemple,  une étude montre que les recherches subventionnées par les fabricants de ces produits sont 8 fois plus favorables à ces compagnies que celles qui sont subventionnées par des organismes indépendants.

On a même récemment appris qu’au cours des années 50 et 60, la Sugar Research Foundation avait payé des professeurs de nutrition de l’Université Harvard pour qu’ils publient un article destiné à remettre  en question les études montrant un lien entre la consommation de sucre et la mortalité liée aux maladies cardiovasculaires. Tous ces facteurs font en sorte qu’on se doit d’être très sceptique face aux arguments avancés par l’industrie des boissons sucrées pour justifier leur opposition à la taxation de ces produits.

Voici quelques exemples des principaux arguments utilisés par les opposants et les défenseurs de taxes sur les boissons sucrées :

Opposants	Défenseurs
Les taxes sont une forme brutale d’intervention gouvernementale.	Les taxes peuvent encourager de meilleures habitudes alimentaires, tout en générant des revenus nécessaires.
Il n’y a pas de données qui ont clairement démontré l’existence d’un lien entre les boissons sucrées et l’obésité ou d’autres problèmes de santé.	Les travaux de recherche subventionnés par des agences indépendantes, et non par les compagnies de boissons sucrées, montrent un lien clair entre la consommation de boissons sucrées et l’excès de poids.
Les taxes sur les boissons sucrées sont régressives, car elles touchent de façon disproportionnée aux personnes les plus démunies.	L’obésité et le diabète sont des maladies régressives, car elles touchent de façon disproportionnée aux personnes les plus démunies.
Les gouvernements ne devraient pas influencer les choix personnels.	Les gouvernements devraient protéger la santé des citoyens.
Consommer des boissons sucrées est une question de responsabilité individuelle.	Les contribuables doivent payer par leurs impôts les coûts des soins de santé. L’obésité , le diabète et les maladies cardiovasculaires sont des enjeux de société.
L’industrie des boissons sucrées fait déjà des efforts pour rendre leurs produits meilleurs pour la santé.	L’industrie des boissons sucrées continue de promouvoir agressivement des produits très riches en sucre.
Les ventes de boissons gazeuses ont décliné, tandis que l’incidence de l’obésité demeure élevée ; les boissons sucrées ne peuvent donc être responsables de l’obésité.	L’incidence de l’obésité commence à se stabiliser avec le déclin des ventes de boissons gazeuses.  Les ventes d’autres boissons sucrées sont en hausse.  Toutes ces boissons devraient être taxées.
Les boissons sucrées ne peuvent être comparées à la cigarette et à l’alcool : elles ne causent pas des dommages aussi importants.	L’impact négatif des boissons sucrées est considérable et augmente les coûts de santé pour l’ensemble de la population.
Les taxes sur les boissons sucrées peuvent avoir des conséquences imprévues ; la baisse de consommation sera contrebalancée par d’autres sources de calories.	Les taxes sur les cigarettes ont fortement diminué le tabagisme.   La taxe sur les boissons sucrées a déjà démontré son efficacité.
Tout le monde s’oppose aux taxes sur les boissons sucrées.	Les taxes sur les boissons sucrées sont appuyées par de nombreuses organisations, de tous les horizons politiques.

Un argument clé en faveur de taxes sur les boissons sucrées est qu’il s’agit d’un moyen de corriger ce qu’on appelle en économie une « externalité négative », c’est-à-dire une activité dont les effets négatifs génèrent des coûts qui ne sont pas inclus dans son prix. Dans le cas des boissons sucrées, les consommateurs ne sont généralement pas bien informés de leurs effets sur la santé en raison d’un marketing très agressif qui valorise la gratification à court terme, tout en passant sous silence leurs impacts négatifs à plus long terme. Le total des coûts associés à la consommation de ces boissons sucrées (subventions agricoles pour la production de sucre, divers crédits d’impôt pour les producteurs, coûts médicaux pour le traitement des maladies qui découlent de l’obésité) ne sont donc pas assumés par les consommateurs et l’imposition d’une taxe peut permettre de partiellement réduire ce déséquilibre.

   Une des principales critiques formulées à l’endroit d’une taxe sur les boissons sucrées est son caractère régressif, c’est-à-dire qu’elle touche plus durement les personnes à faibles revenus. Une analyse suggère toutefois que cet impact serait très minime, même à un taux de taxation élevé (40%), soit aux environs de 30 $ annuellement par ménage, et que ce sont les ménages à revenus les plus élevés qui défraient la majeure partie des coûts.   Les résultats de plusieurs études vont dans le même sens, c’est-à-dire que la taxe ne provoque qu’une faible augmentation des dépenses et qu’il n’existe que peu de différences entre les ménages les plus pauvres et les plus riches : les coûts associés à la taxe représentent 0,1 – 1 % du revenu annuel familial pour les ménages les plus pauvres, comparativement à 0,03 – 0,6 % du revenu des ménages les plus riches.  En somme, même si une taxe sur les boissons sucrées est régressive (comme l’ensemble des taxes de vente), son impact financier semble très modeste.  Ceci est d’autant plus important que les familles à faibles revenus sont plus à risque d’obésité et sont donc les plus susceptibles de bénéficier d’une réduction de la consommation de boissons sucrées.

4. Impact sur la santé

Il est encore trop tôt pour connaître avec précision l’impact des taxes sur les boissons sucrées sur la santé des populations, mais les estimations réalisées jusqu’à présent sont très encourageantes.  Par exemple, une modélisation informatique de l’impact de la taxe mexicaine suggère qu’une réduction de 10 % de la consommation (ce qui est du même ordre que ce qui a été observé) se traduirait par 189,300 moins de cas de diabète et 20,400 moins d’événements cardiovasculaires (infarctus et AVC), ce qui permettrait d’éviter 18,900 morts prématurées d’ici 2022.  Dans la même veine, une étude réalisée par des chercheurs du Harvard’s T.H. Chan School of Public Health estime que la taxe sur les boissons sucrées du Cook County (région de Chicago), approuvée le 10 novembre 2016, pourrait diminuer de 7 % l’incidence de diabète et permettre d’économiser plus de 200 millions en soins de santé au cours des prochaines années.